Jedna cyfra, 340 tys. zł wadium i odrzucona oferta. KIO o błędnym odesłaniu do art. 98 ust. 5 PZP w gwarancji wadialnej (KIO 40/26)

Wyrokiem z 5 marca 2026 r. (sygn. akt KIO 40/26) Krajowa Izba Odwoławcza oddaliła odwołanie wykonawcy, którego ofertę odrzucono z powodu nieprawidłowego wniesienia wadium. Cała wada gwarancji ubezpieczeniowej sprowadzała się do jednej cyfry: zamiast do art. 98 ust. 6 PZP, który określa przypadki zatrzymania wadium, gwarancja odsyłała do art. 98 ust. 5 PZP. Izba uznała, że nie jest to oczywista omyłka, której skutki można usunąć w drodze wykładni, wyjaśnień lub poprawienia dokumentu. Sprawa pokazuje, jak rygorystycznie Izba podchodzi do treści gwarancji wadialnych, i jest przestrogą dla wszystkich wykonawców wnoszących wadium w formie innej niż pieniężna.

Stan faktyczny

Zamawiający, Minister Finansów i Gospodarki, prowadził przetarg nieograniczony na dostosowanie i utrzymanie systemu OCR w mobilnych jednostkach i punktach kontrolnych. W SWZ wymagał wniesienia wadium w wysokości 340 000 zł. Dokument gwarancji lub poręczenia miał zawierać bezwarunkowe i nieodwołalne zobowiązanie do zapłaty na pierwsze żądanie zamawiającego, w związku z okolicznościami określonymi w ustawie PZP.

Wykonawca złożył gwarancję ubezpieczeniową, w której ubezpieczyciel zobowiązał się do zapłaty na pierwsze pisemne żądanie, o ile zamawiający stwierdzi, że kwota jest mu należna w związku z zaistnieniem co najmniej jednego z warunków zatrzymania wadium określonych w art. 98 ust. 5 ustawy PZP. Tymczasem art. 98 ust. 5 PZP dotyczy sposobu zwrotu wadium wniesionego w formie niepieniężnej, czyli złożenia gwarantowi oświadczenia o zwolnieniu wadium. Przesłanki zatrzymania wadium wymienia ust. 6 tego artykułu.

Zamawiający najpierw prowadził wobec oferty wykonawcy wyjaśnienia dotyczące rażąco niskiej ceny, a następnie, bez wcześniejszego sygnalizowania wątpliwości co do wadium, odrzucił ofertę na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 14 PZP. Przyjął, że gwarancja odsyła do przepisu, który nie zawiera żadnych przesłanek zatrzymania wadium, więc w razie ich ziszczenia gwarant mógłby odmówić zapłaty.

Argumenty odwołującego

Wykonawca przekonywał, że błąd ma charakter oczywistej omyłki pisarskiej. Gwarancja wskazywała właściwą ustawę i właściwy artykuł, a pomyłka dotyczyła jedynie numeru ustępu. Zdanie o „warunkach zatrzymania wadium określonych w art. 98 ust. 5” nie ma sensu, bo przepis ten żadnych takich warunków nie przewiduje, a sens zachowuje wyłącznie przy odczytaniu go jako odesłania do ust. 6. Nigdzie w ustawie nie ma innego przepisu o zatrzymaniu wadium, więc nie da się go przeczytać inaczej. Profesjonalny gwarant, wystawiający takie dokumenty na co dzień, nie miał żadnego powodu, by celowo wystawić gwarancję nieodpowiadającą wymogom ustawy. Omyłkę potwierdził sam gwarant w oświadczeniu złożonym po odrzuceniu oferty.

Odwołujący powoływał się przy tym na art. 65 KC (wykładnia oświadczeń woli) oraz art. 56 KC, zgodnie z którym czynność prawna wywołuje także skutki wynikające z ustawy. Skoro art. 98 ust. 6 PZP ma charakter bezwzględnie obowiązujący, to wyznacza on zakres zobowiązania gwaranta niezależnie od błędnego odesłania. Wskazywał też na wcześniejsze orzecznictwo KIO: wyrok w sprawie KIO 623/21, w którym odesłanie w gwarancji do nieobowiązującej już ustawy PZP z 2004 r. uznano za oczywistą omyłkę, oraz wyrok w sprawie KIO 2016/14, w którym za wystarczające uznano ogólne odesłanie do sytuacji określonych w ustawie PZP. Z ostrożności domagał się wezwania do wyjaśnienia lub poprawienia dokumentu na podstawie art. 223 ust. 1 oraz art. 128 ust. 1 i 4 PZP.

Stanowisko zamawiającego i precedens KIO 736/23

Zamawiający oparł się przede wszystkim na wyroku KIO z 30 marca 2023 r. (KIO 736/23). Jak wynika z odpowiedzi na odwołanie, tamta sprawa dotyczyła gwarancji wystawionej przez tego samego ubezpieczyciela, z identycznie sformułowaną klauzulą i tym samym błędnym odesłaniem do art. 98 ust. 5 PZP. Izba uznała wówczas, że nie jest to oczywista omyłka, bo w gwarancji nie przytoczono przesłanek z art. 98 ust. 6 PZP, a inne prawidłowe elementy dokumentu (strony, nazwa postępowania, kwota, termin) dotyczą zupełnie innych kwestii. Wskazała też, że nie można wykluczyć, iż niektórzy ubezpieczyciele w ten sposób dążą do utrudnienia wypłaty wadium, a o wadliwości gwarancji przesądza już samo ryzyko odmowy zapłaty.

Zamawiający powołał również utrwaloną linię orzeczniczą (m.in. KIO 1332/18), zgodnie z którą przesłanki zatrzymania wadium muszą wynikać z treści gwarancji w sposób jednoznaczny, bez potrzeby sięgania do wykładni oświadczenia woli, a późniejsze zapewnienia gwaranta nie mogą sanować wadliwego dokumentu. Wskazywał, że odwołanie do nieobowiązującej ustawy to sytuacja odmienna, bo tam gwarant nie mógł się zobowiązać na podstawie przepisów, których już nie było, a w tej sprawie odesłał precyzyjnie do konkretnego, obowiązującego przepisu.

Rozstrzygnięcie Izby

Izba w całości podzieliła argumentację zamawiającego i przystępującego. Uznała, że wadium zawierające błędne wskazanie podstawy prawnej przypadków zatrzymania jest wadium wniesionym „w sposób nieprawidłowy” w rozumieniu art. 226 ust. 1 pkt 14 PZP, sięgając przy tym do słownikowego znaczenia słowa „nieprawidłowy”.

Izba przyjęła, że gwarancja wadialna nie jest dokumentem, który może być przedmiotem wezwania do złożenia, poprawienia lub uzupełnienia na podstawie art. 128 ust. 1 PZP ani wyjaśnień na podstawie art. 128 ust. 4 czy art. 223 ust. 1 PZP. Jej cel jest oderwany od warunków udziału w postępowaniu i przedmiotu zamówienia. Skoro gwarancji nie można było poprawić ani zastąpić nową, bezprzedmiotowe byłoby też prowadzenie wyjaśnień co do jej treści.

Izba odrzuciła również argumentację opartą na art. 56 i 65 KC. Wskazała, że odwołujący nie wykazał przepisu, który pozwalałby zamawiającemu zaspokoić się z gwarancji, w której nie opisano prawidłowo okoliczności zatrzymania wadium. Samo pozostawienie treści wadium do oceny interpretacyjnej jest niedopuszczalne, bo rodzi ryzyko odmowy zapłaty przez gwaranta.

Najciekawszy fragment uzasadnienia dotyczy okoliczności złożenia oświadczenia przez gwaranta. Izba uznała je za niejednoznaczne i stwierdziła, że budzi jej wątpliwości, iż profesjonalny ubezpieczyciel popełnia tak istotny błąd. Zwróciła uwagę, że gwarant mógłby potencjalnie uchylić się od skutków prawnych swojego oświadczenia jako złożonego pod wpływem błędu (art. 88 § 1 KC). Dopuszczenie korekty w takiej sytuacji dawałoby zdaniem Izby wykonawcom możliwość zmiany treści gwarancji już po otwarciu ofert, co naruszałoby zasady uczciwej konkurencji, równego traktowania i przejrzystości.

Wnioski dla praktyki

Z tej sprawy najważniejszy jest wniosek praktyczny: treść gwarancji wadialnej trzeba sprawdzić przed złożeniem oferty z taką samą starannością jak treść samej oferty. Wykonawca ponosi ryzyko błędu popełnionego przez gwaranta, nawet jeśli nie miał na niego wpływu, a późniejsze oświadczenie gwaranta niczego nie zmieni.

Przy weryfikacji gwarancji warto też zwrócić uwagę przede wszystkim na klauzulę określającą przesłanki zapłaty. Powinna ona odsyłać do art. 98 ust. 6 PZP albo wymieniać wszystkie przesłanki z tego przepisu, bez ich zawężania. Wyrok w sprawie KIO 736/23 i omawiany wyrok dotyczyły gwarancji z identycznym błędem, wystawionych przez tego samego ubezpieczyciela w odstępie niemal trzech lat. Wzory stosowane przez gwarantów nie zawsze są więc aktualizowane, a jeden błąd we wzorze może powtarzać się w wielu dokumentach.

Jeżeli czas do terminu składania ofert jest krótki i nie ma możliwości rzetelnego sprawdzenia gwarancji lub uzyskania jej poprawionej wersji, warto rozważyć wniesienie wadium w pieniądzu. To rozwiązanie wiąże się co prawda z zamrożeniem środków, ale eliminuje ryzyko, które w tej sprawie kosztowało wykonawcę utratę najkorzystniejszej oferty.